Russian Bureaucracy and the State. Officialdom from Alexander III to Vladimir Putin. Ed. by Don K. Rowney and Eugene Huskey. Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2009. XII. ISBN: 978-0-230-22884-9

Russian Bureaucracy and the State. Officialdom from Alexander III to Vladimir Putin. Ed. by Don K. Rowney and Eugene Huskey. Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2009. XII, 346 S., Tab. ISBN: 978-0-230-22884-9.

Das zu besprechende Buch besitzt eine lange Vorgeschichte. Es knüpft an den bereits 1980 erschienenen Sammelband „Russian Officialdom. The Bureaucratization of Russian Society from the Seventeenth to the Twentieth Century” an, der von Walter McKenzie Pintner und Don Karl Rowney herausgegeben worden war. Die in diesem Werk veröffentlichten, sozialwissenschaftlich orientierten Studien gehören noch heute zu den häufig zitierten Arbeiten, wenn es um die Entstehung der staatlichen Administration in Russland und das Werden und Wachsen der Bürokratie bis in die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts ging. Nach fast dreißig Jahren setzt der vorliegende Band nun nahtlos dort an, wo sein Vorgänger aufhörte, nämlich zu Beginn der Regierungszeit des Kaisers Alexander III. (1881‒1894). Die Autoren, unter ihnen mit Rowney und Daniel Orlovsky zwei Historiker, die schon den ersten Band mitgetragen hatten, verfolgen die Geschichte der staatlichen Administration und der Bürokratie nunmehr bis in die unmittelbare Gegenwart. Unter ihnen finden sich, dem Gegenstand durchaus angemessen, Vertreter verschiedener Disziplinen, so Historiker, Soziologen, Psychologen und Staatsrechtler.

Das Buch ist dreigeteilt. Die etwa gleich langen Kapitel behandeln Bürokratie und Administration im ausgehenden Zarenreich, in der Sowjetunion und in der aus ihr hervorgegangenen Russischen Föderation. Eine Übersicht der Herausgeber über die institutionellen Strukturen der staatlichen Administration leitet jedes der Kapitel ein. Ihr Anliegen besteht darin, mittels komparativer Analysen die Wechselbeziehung zwischen den Institutionen, den Personen und den Praktiken des russischen Beamtentums, den bürokratischen Normen und den Verhaltensmustern aufzuzeigen. Im Mittelpunkt der Beiträge stehen folgerichtig die Konflikte und Spannungen zwischen Zentrum und Peripherie, zwischen formalen Regeln und informellen Praktiken, zwischen Professionalität und Loyalität sowie die Konkurrenz zwischen öffentlichen und privaten Anbietern von Dienstleitungen. Sie behandeln Identitäten und Überlebensstrategien des bürokratischen Apparates und seiner Bestandteile, einzelne Strukturen staatlicher Administration und deren Perspektiven im heutigen Russland sowie die Ausprägungen von Administration und Bürokratie an den multiethnischen Rändern Russlands.

Das theoretische Fundament des Bandes wirkt auf den ersten Blick modern und zeitgemäß. Die Herausgeber präferieren neoinstitutionalistische Herangehensweisen. In ihrem Verständnis stellte die öffentliche Verwaltung eine Art Erprobungsfeld für Politiker dar. Sie formte den politischen Diskurs und wurde selbst von der Politik geformt. Sie stellte ein eigentümliches Netzwerk von Organisationsstrukturen, Personen und Institutionen, von „principals“ und „agents“ dar, das politische, wirtschaftliche und soziale Entwicklungen beeinflusste und selbst von diesen beeinflusst wurde. Stets ging es dabei um mehr als um formale Strukturen. Im Rahmen des gewählten Ansatzes fordern historische Ausformungen, Verhaltensmuster sowie Organisationskulturen erhöhte Aufmerksamkeit. Max Webers Typus des rationalen, aber unpolitischen Beamten und die von diesem geprägte Verwaltung lieferte in diesem Kontext offenbar nur geringen Nutzwert. Die Abgrenzung von Weberschem Gedankengut zieht sich denn auch als roter Faden durch den Band. Warum allerdings der patrimoniale Beamte als Gegenstück zu seinem bürokratischen Konterpart nicht zur Annäherung an den russischen Beamten genutzt wurde, verwundert angesichts der fulminanten Studie von Susanne Schattenberg „Die korrupte Provinz? Russische Beamten im 19. Jahrhundert“. Stattdessen muss das Konzept vom New Public Management als Bezugssystem herhalten, wenngleich das russische Verwaltungssystem sich eingestandenermaßen zu keinem Zeitpunkt an Kundenbedürfnissen oder gar an betriebswirtschaftlichen Normen und Effizienzvorstellungen orientierte. Deswegen nimmt es nicht wunder, dass sich die Autoren bei weitem nicht immer auf die theoretischen Vorgaben der Herausgeber einlassen.

Wenngleich die Herausgeber mit der Einteilung des Bandes in Kapitel und der fortlaufenden Nummerierung der Beiträge sowie den konzeptionellen Vorgaben den Eindruck von monographischer Kohärenz erwecken wollen, so sind die Beiträge – für einen normalen Sammelband nicht untypisch – in Anlage, Umfang und Anspruch sehr unterschiedlich. Dabei vermitteln die meisten von ihnen durchaus interessante Anregungen und Einsichten. Im Mittelpunkt der Untersuchung von Don K. Rowney stehen die Ursachen für die auffällige Kraftlosigkeit der russischen Bürokratie in den Modernisierungsprozessen im späten Zarenreich. Nach seiner Auffassung waren hierfür vornehmlich die Kompetenzeinbußen des zentralen Staatsapparates im Zuge der Aufhebung der Leibeigenschaft und der Wirtschaftsreformen unter Alexander III. verantwortlich, die nicht nur Gegenkräfte in Form der Zemstva hervorbrachten, sondern auch zu nie dagewesenen politischen Zwängen und Verhaltensänderungen der Bürokratie führten. Sie verstand es nicht, trotz ständig größer werdender Informationsressourcen adäquat auf die neue Komplexität der zunehmend industrialisierten Gesellschaft zu reagieren. Die wachsende Bürokratisierung unterminierte die patrimoniale bürokratische Kultur, so Rowneys Schlußfolgerung, stärkte die innere Zerrissenheit des Apparates und lähmte ihn im Angesicht der beträchtlichen Herausforderungen zu Beginn des 20. Jahrhunderts.

Martine Mespoulet untersucht an Hand von Fallbeispielen aus der Statistischen Hauptverwaltung Überlebensstrategien der sowjetischen Bürokratie in der Stalinzeit. In kaum einem anderen Bereich waren die Beamten einem so bedrohlichen Spannungsfeld zwischen Information und politischen Handlungen, zwischen Wissenschaft und staatlicher Administration ausgesetzt. Es zwang die Beteiligten, sich im Interesse des eigenen Überlebens zu positionieren. Hierbei unterscheidet Mespoulet zwischen drei Strategien – dem aktiven Mitwirken, der Anpassung und dem Ausweichen. Die Wahl war abhängig vom persönlichen bzw. familiären Hintergrund, aber auch von den je nach Stellung im Apparat zur Verfügung stehenden Informationen und der individuellen Fähigkeit, ankommende politische Signale zu dekodieren. Zu Recht vermerkt Mespoulet, dass angesichts des Fehlens einer kohärenten Entscheidungsfindung im stalinistischen Machtapparat und des Ausbleibens klarer und logischer Vorgaben keine der Strategien tatsächlich die Garantie bot, zu überleben.

Hervorhebenswert sind auch die Beiträge von Moskauer Wissenschaftlern über die Bürokratie im heutigen Russland. Alexander Obolonsky wählt für seine Schilderung des Ringens um eine Reform des administrativen Systems die zutreffende Metapher eines über mehrere Runden gehenden Boxkampfes. Es stünden sich Reformer und Pseudo-Reformer gegenüber, die sich in hartnäckigen, nunmehr beinahe zwei Jahrzehnte andauernden Auseinandersetzungen verschlissen, ohne einen Sieger hervorzubringen. Die russische Bürokratie sei in ihrem Selbstverständnis immer noch Diener des Herren oder der Herrscher, anstatt sich dem Dienst an den Menschen bzw. den Kunden zuzuwenden, lautet sein bitteres Verdikt. Hierfür macht Obolonsky mannigfaltige Ursachen verantwortlich: die lähmenden Angst der Eliten vor der kommunistischen Restauration in den ersten Jahren nach dem Zerfall der Sowjetunion, die Furcht vor dem Erwachen und Erstarken zentrifugaler Kräfte unter den Bedingungen des schwachen Staates, den eindeutigen Primat der Ökonomie bei gleichzeitig schwach ausgeprägtem Reformwillen auf anderen Gebieten und nicht zuletzt das Fortbestehen des paternalistischen Bewusstseins innerhalb der alten Nomenklatura.

Den vorliegenden Band vervollständigen eine Auswahlbibliographie und ein Register. Für weiterführende Untersuchungen wird der Band wie sein Vorgänger unentbehrlich sein.

Dietmar Wulff, Bielefeld